目前，中國政府已經(jīng)提出能耗“雙控”政策將逐步轉向碳排放“雙控”政策的改革目標，那么這一政策轉變究竟意味著什么，并且有哪些影響呢?

　　一、政策轉向背景

　　2020年，中國政府提出了“雙碳”目標，而且開始加快完善政策的頂層設計，謀劃和制定實現(xiàn)目標的路徑和措施，陸續(xù)制定和出臺了“雙碳”指導意見和各個相關領域實現(xiàn)“雙碳”目標的實施方案，圍繞“雙碳”目標的“1+N”政策體系逐漸建立和完善。

　　不過，實現(xiàn)“雙碳”目標是一個龐大的系統(tǒng)工程，涉及面廣，持續(xù)周期長，投資和融資規(guī)模巨大，各地、各行業(yè)和各企業(yè)對這個龐大工程缺乏準確理解和認識，社會上對其了解更是十分有限，難以做出正確把握。

　　基于上述原因，某些地方政府往往忽視“雙碳”目標的客觀規(guī)律，在行動上往往比較盲動，尤其是2021年國家發(fā)展改革委對部分省區(qū)能耗強度、消費總量發(fā)出“紅燈”預警后，部分地方為了競爭性完成能耗“雙控”指標，甚至出現(xiàn)了“運動式”減少二氧化碳和“一刀切”式的停產(chǎn)限產(chǎn)等政策措施，進而導致出現(xiàn)了系列問題。

　　比如，在采取激進降碳措施之后，部分地區(qū)開始出現(xiàn)了煤炭短缺、煤炭價格高漲、電力出現(xiàn)短缺、電力企業(yè)虧損等諸多矛盾和問題，對地區(qū)經(jīng)濟乃至整個國民經(jīng)濟產(chǎn)生的直接沖擊，甚至造成部分地區(qū)的能源民生保障問題。

　　在此背景下，國家持續(xù)進行的能耗“雙控”政策，與“雙碳”目標疊加在一起，造成國家政策在一定程度上的矛盾或混亂，面臨著十分嚴峻的挑戰(zhàn)。

　　那么如何消除這些政策混亂呢?能耗雙控與“雙碳”目標如何銜接和協(xié)調，便成為當前中國能源政策和碳減排政策的問題之一，需要國家必須采取政策和對策加以應對，并且需要從政策上逐步加以解決。

　　因此，2021年中央經(jīng)濟工作會議中首次提出“創(chuàng)造條件盡早實現(xiàn)能耗‘雙控’向碳排放總量和強度‘雙控’轉變”，打破了能耗“雙控”對可再生能源利用的約束，更加符合化石能源向可再生能源轉型的需求，對于促進節(jié)能提效、保障合理用能、調整能源結構和產(chǎn)業(yè)結構、減少溫室氣體排放、支撐經(jīng)濟持續(xù)高質量發(fā)展具有重要意義。

　　二、政策轉向需要條件

　　那么，中國能耗“雙控”實施情況如何呢?中國是否已經(jīng)具備了實施碳排放“雙控”政策的基礎和條件了嗎?

　　1.總結能控政策是基礎

　　從現(xiàn)實情況來看，在“十三五”時期，中國建立并持續(xù)完善能耗“雙控”制度，能耗“雙控”工作取得了積極成效，這一點需要肯定。

　　盡管如此，但是我們也必須認識到，中國在能耗“雙控”政策制定過程中，也確實存在某些意想不到的問題，比如實施過程中缺乏管理彈性、沒有充分考慮到不同能源品種單位能耗排放強度的差異性等。

　　在政策實施過程中出現(xiàn)一定程度的偏差，造成某些難以理解的情況，比如個別地方政府為了完成能耗“雙控”指標的年度考核而采取“一刀切”式的拉閘限電措施等，進而導致某些民生問題和社會輿情混亂等。

　　既然有了問題，那么就必須解決，針對上述復雜的情況，國家發(fā)展和改革委于2021年9月出臺了《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》，在合理控制能源消費總量的同時，增加了部分管理彈性，比如可再生能源增量不納入能源總量控制、化石能源用于原料部分不納入能源總量控制等。

　　國家政策調整并不意味著國家放松能耗“雙控”政策，能源總量和能源強度依然是控制對象，“碳控”其實也是“能控”，核心是更好地進一步促進各地區(qū)深入推進節(jié)能降耗和減碳工作，不斷提高經(jīng)濟和能源發(fā)展的質量和效益。

　　2.加強碳控基礎工作

　　目前，實施“雙碳”目標還處于起步階段，在各行各業(yè)普遍存在某些模糊認識，也存在某些誤區(qū)，核心問題是如何建立和完善碳排放核算、核查和統(tǒng)計工作，在沒有完善上述工作體制和機制之前，很難推出碳排放雙控政策。

　　在本人看來，能耗“雙控”轉向碳排放“雙控”將是一個過程，也是一次重大政策調整，還需要做好大量的基礎工作，更需要整個社會經(jīng)濟發(fā)展對其予以保障，貿(mào)然改變以往政策勢必會帶來更加復雜多變的問題。

　　為此，中央政府和地方政府需要把握未來大趨勢，提前謀劃路徑，及早部署方案，精準實施對策，創(chuàng)造各種有利條件，盡早實現(xiàn)由能耗“雙控”轉向碳排放“雙控”，科學有序地推進國家“雙碳”目標的實現(xiàn)。

　　三、如何理解政策轉向

　　既然，國家要實現(xiàn)由“能控”政策轉向“碳控”政策，那么或許有人要問，國家由能耗“雙控”政策轉向碳排放“雙控”政策轉變究竟意義何在?本質上有何區(qū)別?對國民經(jīng)濟和能源行業(yè)發(fā)展帶來哪些變化?

　　1.意義何在?

　　我們先說一說政策轉向的意義，從總體上來看，隨著國際環(huán)境的變化，應對全球氣候變化成為主旋律，世界各國都在積極應對氣候變化和能源轉型，同時也給世界各國帶來了挑戰(zhàn)，中國作為世界大國，當然不可能置身其外。

　　在此背景之下，中國必須負起大國責任，必須適應全球大趨勢，必須實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展模式和方式的轉型，必須實現(xiàn)經(jīng)濟和能源產(chǎn)業(yè)的高質量發(fā)展，這與中國“雙碳”目標的制定相輔相成，兩者之間具有很強的邏輯關系。

　　從政策轉向的本質上看，我們可以這樣理解，中國提出“雙碳”目標，實質上是要求經(jīng)濟發(fā)展與碳排放實現(xiàn)“脫鉤”，既是提升國際影響力和國際形象的需要，也是實現(xiàn)經(jīng)濟高質量發(fā)展的必然要求，更是符合全球應對氣候變化的使命擔當。

　　2.本質區(qū)別

　　從本質上看，“能控”與“碳控”政策的目標取向有明顯不同，前者控制的對象是能源總量和能源強度控制，而后者是碳排放總量和碳排放強度控制，兩者之間雖然有些共性，但政策目標有明顯差異，盡管兩者都有利于碳排放控制。

　　從政策取向來看，中國政府正在不斷完善政策體系，強調高質量發(fā)展和綠色低碳發(fā)展，必須加快推進技術和資金向能源低碳發(fā)展轉移，強力推動能源產(chǎn)業(yè)轉型，核心是傳統(tǒng)高碳產(chǎn)業(yè)轉向清潔低碳產(chǎn)業(yè)。

　　3.能源經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)影響

　　毋容置疑，目前中國新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，尤其是包括太陽能、風能等可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭十分兇猛，無論在技術創(chuàng)新方面，還是在產(chǎn)業(yè)化等方面，都取得了重大進展，這是未來能源轉型的基礎。

　　可以預見，在中國未來能源發(fā)展中，非化石能源在能源消費結構中的占比肯定會持續(xù)提高，化石能源占比肯定會逐漸下降，尤其是煤炭占比將加速下降，能源結構調整勢必成為一個難以改變的大趨勢。

　　在構建新型電力系統(tǒng)過程中，預計非化石能源發(fā)電的占比將逐步成為主導電力來源，而化石能源發(fā)電的占比將逐步下降，非化石能源的規(guī)?；l(fā)展勢必要帶動技術和產(chǎn)業(yè)化不斷提升，成本也將逐步下降。

　　從政策趨勢來看，國家發(fā)展非化石能源政策將持續(xù)完善，政策環(huán)境不斷優(yōu)化，市場化運行機制不斷健全，這些因素將推進太陽能、風能、核能、生物質能、儲能、智能電網(wǎng)、氫能、電動汽車等產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展，進而全面提高能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展質量。

　　那么，由能耗“雙控”轉向碳排放“雙控”，肯定是中國政府必須實施的政策導向，何時推出碳“雙控”政策，只是一個時間問題，這客觀上對能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了更高的要求，傳統(tǒng)發(fā)展模式和路徑顯然已經(jīng)無法滿足實際需要。

　　中國已經(jīng)不斷強調經(jīng)濟高質量發(fā)展，能源產(chǎn)業(yè)也必須實現(xiàn)高質量發(fā)展，而高質量發(fā)展必然要求實現(xiàn)高效、綠色、低碳和可持續(xù)發(fā)展，這是時代賦予能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀要求，肯定也是未來能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主旋律。

　　在未來能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，實現(xiàn)“雙碳”目標是核心目標，貫穿于能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各個層面，其中安全、高效、綠色、低碳、可持續(xù)發(fā)展成為關鍵詞，中心工作是降碳、節(jié)能和提效，并且實現(xiàn)化石能源與非化石能源之間的和諧發(fā)展。

　　4.提高能效

　　客觀地講，由于中國政府在過去一段時間內始終高度重視能源效率提升問題，也抓住了能源發(fā)展問題的關鍵問題，將節(jié)能降耗作為能源政策導向的重點，制定了一系列節(jié)能降耗的政策措施，總體上中國能源效率在逐年提升。

　　但是，從國際比較來看，中國能效水平與國際先進水平還存在較大差距，尤其是與西方發(fā)達國家相比，差距還比較大，這與中國經(jīng)濟結構偏重和能源技術和標準偏低有直接關系，其實也存在比較多的能源浪費現(xiàn)象，節(jié)能潛力巨大。

　　以中國煤電行業(yè)為例，在電力系統(tǒng)中，電力來源主要來自煤炭發(fā)電，雖然大型發(fā)電企業(yè)的發(fā)電效率已經(jīng)達到較高水平，但是眾多的中小型煤電機組的發(fā)電效率還有較大的提升空間，還需要各級政府高度重視。

　　根據(jù)國家能源局數(shù)據(jù)，中國還有眾多煤炭發(fā)電效率較低的機組，比如亞臨界煤炭發(fā)電機組還有近4億千瓦，這部分機組的煤耗水平比較高，發(fā)電效率還普遍偏低，而且靈活調節(jié)能力不足，切實需要繼續(xù)升級和改造。

　　在過去幾十年，中國政府對煤炭發(fā)電企業(yè)節(jié)能提效關注比較多，而對煤電企業(yè)碳排放問題沒有足夠的關注，因此未來煤炭發(fā)電產(chǎn)業(yè)的碳減排問題將勢必成為實現(xiàn)“雙碳”目標的“重頭戲”之一，肯定在未來相當長的時間內都是全社會關注的焦點問題。

　　5.能源結構調整

　　從綠色發(fā)展方面來看，中國能源產(chǎn)業(yè)未來必須以降碳為基本方向，不斷調整能源結構，加快清潔能源開發(fā)利用，推動化石能源低碳化水平，推動化石能源與非化石能源和諧發(fā)展，不斷優(yōu)化能源體系。

　　由于經(jīng)濟發(fā)展歷史和能源資源稟賦等復雜原因，中國逐步形成了以煤炭為主的能源消費結構以煤為主是中國的基本國情，但在“雙碳”目標提出后的一年多時間里，不少地區(qū)忽視發(fā)展實際和發(fā)展需要搞起了“碳沖鋒”、運動式“減碳”。

　　中國目前“雙碳”目標已經(jīng)制定，能源轉型目標也已經(jīng)確立，下一步應該進一步明確具體階段性轉型目標，需要遵循能源轉型發(fā)展規(guī)律，逐步打破以煤炭為主體的能源結構，推動非化石能源快速發(fā)展，尤其是要建立以可再生能源為主體的現(xiàn)代能源體系。

　　在建立新電力系統(tǒng)中，必須逐步打破以煤電為主體的電力結構，推動可再生能源發(fā)電成為裝機和電量主體，推動煤電逐步成為調節(jié)性和保障性電源，實現(xiàn)新舊電力系統(tǒng)的平穩(wěn)過渡和有序銜接。

　　6.技術創(chuàng)新

　　在能源轉型中，科技成為重要驅動力和關鍵要素，能源產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展應該強化技術創(chuàng)新能力，以技術突破為引領，實現(xiàn)能源轉型，形成能源產(chǎn)業(yè)的高附加值價值鏈，最終實現(xiàn)能源由化石能源為主轉向以非化石能源為主的能源格局。

　　在能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，幾十年來，中國長期采取模仿式創(chuàng)新模式和機制，科技水平取得長足進步，創(chuàng)新能力也有了顯著提升，但是與發(fā)達國家相比，在自主創(chuàng)新方面還存在較大差距，需要加快建立自主創(chuàng)新體系建設和能力提升。

　　面對未來能源轉型挑戰(zhàn)，中國必須改變技術創(chuàng)新模式，加快構建自主創(chuàng)新體系，將技術創(chuàng)新能力提升放到核心位置，充分發(fā)揮市場在能源技術創(chuàng)新資源配置中的決定性作用，加快能源領域關鍵核心技術和裝備攻關，實現(xiàn)能源科技高質量發(fā)展。

　　四、如何推進政策轉向

　　政策轉向并非易事，需要各級政府高度統(tǒng)籌和銜接，更需要加強協(xié)調工作，在能耗“雙控”政策轉向碳排放“雙控”政策過程中，能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展必然面臨諸多挑戰(zhàn)和困難，需要我們高度認識，并且采取政策措施加以應對。

　　1.積極做好基礎工作

　　在本人看來，為實現(xiàn)上述政策轉變，中國在未來幾年時間內，必須高度重視條件建設，尤其是需要加快建立統(tǒng)一的碳排放統(tǒng)計核算體系，這是政策轉變最為核心的基礎和條件，如果做不到這一點，那么政策轉向難以實現(xiàn)。

　　從現(xiàn)實情況來看，中國在碳排放核算方法和標準、碳監(jiān)測標準和規(guī)范、碳核算和監(jiān)測技術手段、碳監(jiān)管體制和機制等方面仍然存在許多問題，基礎條件明顯不足，這是實現(xiàn)“雙碳”目標的重要障礙，也是政策由“能控”轉向“碳控”的關鍵障礙。

　　具體而言，中國現(xiàn)有碳排放核算工作存在標準邊界模糊、基礎數(shù)據(jù)薄弱、核算方法嚴重滯后等現(xiàn)實問題，確實難以適應“雙碳”目標推進工作的要求，需要政府加大政策完善制度，比如統(tǒng)一規(guī)范統(tǒng)計核算體系、強化法律法規(guī)體系建設、建立完善監(jiān)管制度需要從整體上加快建立、調整和完善。

　　為此，中國政府應該加強碳排放“雙控”的頂層政策設計，中央政府應該出臺總體科學方法和基礎工作的指導性文件，強化方法、標注和規(guī)范的科學性、公平性、公開性和可行性，并在此基礎上，鼓勵行業(yè)和地方制定具體的實施方案。

　　2.積極總結“能控”政策經(jīng)驗和教訓

　　中國實施能耗“雙控”政策已經(jīng)持續(xù)了一段時間，有比較成功的經(jīng)驗，也有相對失敗的教訓，各級政府應該從中獲得經(jīng)驗和教訓，比如能耗控制總量的指標是以各地經(jīng)濟總量為基礎，因此西部地區(qū)普遍面臨能耗指標不足的窘境，顯然對于在西部地區(qū)大力發(fā)展可再生能源不利，與“雙碳”目標之間形成矛盾。

　　針對“能控”政策存在的問題，各級政府需要加強碳排放“雙控”的政策體系設計，應該采取分階段、分步走的實施策略，不應該重復“能控”政策存在的矛盾問題，盡可能采取科學、公平、公開、透明、可持續(xù)的對策措施，不斷完善政策體系。

　　本人認為，目前中國應該首先明確“碳控”政策取向和目標，指引各地政府做好政策轉向的準備工作，加快科學準確地梳理和厘清各地碳排放的“家底”情況，有了基礎數(shù)據(jù)以后，再出臺具體的控制政策，確定碳總量和碳強度目標，不要采取“一刀切”式的“碳控”措施，避免對經(jīng)濟和行業(yè)競爭力造成過大沖擊。

　　3.積極引入市場機制

　　除了強化行政手段之外，中國應該充分市場手段，兩者實現(xiàn)結合和互動，避免過度行政化，為此中國應該盡最大努力利用市場機制，引導各地逐步降碳，尤其是應該逐步擴大全國碳市場的行業(yè)覆蓋范圍，讓更多的行業(yè)進入碳市場交易。

　　目前，全國碳市場僅僅納入了發(fā)電行業(yè)，行業(yè)覆蓋范圍很小，造成同質化程度較高且減排成本的差異不大，使得碳減排成本下降的空間有限，存在明顯的不公平性，顯然不符合中國長期減碳趨勢和國家實現(xiàn)“雙碳”目標的要求。

　　根據(jù)國家能源局數(shù)據(jù)，2021年中國煤電度電煤耗大約為305克，指標水平已經(jīng)很高，已經(jīng)優(yōu)于美國和德國，而僅次于日本，但是根據(jù)現(xiàn)有技術水平和未來技術發(fā)展路徑來看，未來持續(xù)降低煤耗的難度很大，碳排放控制難度更大。

　　為了更好地利用市場機制，中國未來應該重點完善現(xiàn)有碳市場體系，增加行業(yè)覆蓋范圍，在碳市場中應逐步納入石化、建材、鋼鐵等具有較大減排潛力的重點行業(yè)，并且逐步將金融工具納入碳市場，深化市場機制實現(xiàn)降碳目標。